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COLLECTIVITES LOCALES & TIC
Citation : Caprioli & Associés, Interopérabilité
et collectivités territoriales, www.caprioli-avocats.com
Date de la mise à jour : mai 2007
Interopérabilité et collectivités territoriales
Eric A. Caprioli et Anne Cantéro
Avocats associés, Docteurs en droit
Caprioli & Associés
contact@caprioli-avocats.com
L'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques
entre les usagers et les autorités administratives et entre
les autorités administratives prévoyait dans son article 11
l'adoption d'un décret relatif aux conditions d'élaboration,
d'approbation, de modification et de publication du référentiel
général d'interopérabilité (RGI).
C'est chose faite depuis le 2 mars 2007 (J.O. du 3 mars 2007).
Selon l'ordonnance, le RGI a pour objet de fixer " les règles
techniques permettant d'assurer l'interopérabilité des systèmes
d'information " et de déterminer " notamment les répertoires
de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés
par les autorités administratives ". La rédaction d'un projet
de RGI, semble-t-il bien avancé aujourd'hui, a été confiée depuis
2005 à l'ADAE puis à la Direction Générale de la Modernisation
de l'Etat (DGME du Minéfi, créée par le décret n°2005-1792 du
30 décembre 2005).
Le décret confie au ministre chargé de la réforme de l'Etat
la conception et l'adaptation du RGI. Il crée un comité du RGI
composé de représentants de divers horizons (onze des Ministères,
trois pour les collectivités territoriales, trois pour les organismes
de protection sociale, quatre personnalités qualifiées, la CNIL,
la DCSSI du Secrétariat Général de la Défense Nationale). C'est
un arrêté du Premier ministre qui approuvera le RGI et il sera
mis à disposition du public par voie électronique.
1°) Le contenu du RGI orientera l'interopérabilité et les
conditions des migrations. Compte tenu des implications
économiques et techniques de ce texte de nature réglementaire,
il faut désormais souhaiter qu'il s'appuiera sur les standards
ouverts du marché (Open Document format, Open XML) ou plus simplement
sur la définition donnée à la notion de standard ouvert à l'article
4 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique du 21
juin 2004 (LCEN), c'est-à-dire : " tout protocole de communication,
d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable
et dont les spécifications techniques sont publiques et sans
restriction d'accès ni de mise en œuvre ". Une telle approche
aurait le mérite d'être ouverte, pluraliste, et son objectif
serait d'exclure le moins possible de produits et de prestataires
des marchés informatiques de la sphère publique. Or, un avant-projet
de RGI avait été publié sur le site de la DGME avant l'adoption
du décret du 2 mars et le début même de la procédure, et il
recommandait apparemment des produits commerciaux spécifiques
qui impliquaient que l'autorité publique passe par un prestataire
déterminé. Il imposait l'utilisation de certaines normes ou
standards, propriétaires ou non, sans même déterminer si ces
normes ou standards étaient largement utilisés sur le marché
(par les administrations comme par les usagers). Avant toute
décision, il serait opportun de recenser les volumes des flux
concernés et les incidences économiques que cela aura sur le
parc informatique (matériels, logiciels, réseaux et prestations
de services associées) des autorités administratives, à savoir
au sens de l'ordonnance du 8 décembre 2005, les administrations
de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements
publics à caractère administratif, les organismes gérant des
régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité
sociale et du code rural ou mentionnés aux articles L. 223-16
et L. 351-21 du code du travail et les autres organismes chargés
de la gestion d'un service public administratif.
La mise en place d'une administration électronique efficiente
à tous les échelons du territoire, tant au niveau national que
local, au service des administrations et des collectivités territoriales
elles-mêmes mais aussi des usagers, nécessite que les différents
systèmes et applications informatiques, support de cette " nouvelle
" administration, puissent " dialoguer " aisément entre
eux. En ce sens, l'interopérabilité se présente comme l'un des
facteurs clés du développement de l'administration électronique.
2°) L'adoption du décret du 2 mars 2007 : un premier pas
vers la participation des collectivités locales à l'élaboration
du RGI.
Si tout le monde s'accordait à dire que l'adoption d'un RGI
était nécessaire, la méthode d'élaboration mise en place initialement
avait fait grincer quelques dents au niveau local. Le mécontentement
des collectivités locales s'est fait d'ailleurs de plus en plus
entendre. Après l'Association des Maires des Grandes Villes
de France et l'Association des Communautés Urbaines de France,
c'était au tour de l'Association des Petites Villes de France
d'exprimer ses craintes dans un communiqué de presse du 5 février
2007 (disponible sur son site internet : www.apvf.asso.fr).
Quand on connaît le pourcentage de la population que représentent
les petites villes de France (environ 30%), il y avait de quoi
s'inquiéter. On peut également se demander pourquoi ne pas interroger
des représentants d'organismes privés de l'informatique tels
le SYNTEC, l'AFDEL ou le CIGREF plus spécifiquement concernés
afin de définir avec eux les orientations stratégiques à retenir
?
Mais que contestaient exactement ces associations ? Pour le
comprendre, replaçons les choses dans leur contexte. Depuis
les lois de décentralisation de 1982 et 1983, la tutelle tant
administrative que technique de l'Etat sur les collectivités
locales n'existe plus. Le principe de la libre administration
des collectivités locales a même été consacré à l'article 72
de la Constitution. Les collectivités locales, on le comprend
bien, sont particulièrement attachées au respect de cette liberté
constitutionnellement reconnue qui fonde également leur liberté
contractuelle.
Or, avant la parution du décret du 2 mars, les collectivités
territoriales ont vu une forme de recentralisation par la norme
technique. De surcroît, cette confusion a conduit certains acheteurs
publics à demander, dans le cadre d'appels d'offres, de se conformer
à ce RGI qui pourtant n'existe toujours pas juridiquement à
ce jour. Par " viralité ", c'est toute la validité juridique
du marché qui s'en trouvait alors affecté. Cela commençait à
faire un peu désordre pour la modernisation de l'Etat...
Parce que le RGI aura vocation à s'appliquer tant aux administrations
centrales que locales, il était donc indispensable que les collectivités
territoriales soient dûment consultées selon une procédure objective
et transparente. D'autant plus que beaucoup d'entre elles ont
déjà choisi des prestataires et investi des budgets importants
dans des solutions informatiques et dans leur maintenance. Leur
imposer une norme ou un standard qui ne correspond pas à leur
patrimoine informationnel et aux conditions de migration de
leurs documents, fait courir le risque d'un surcoût important
et de dysfonctionnement lourd.
Certains ont cru pouvoir avancer que les collectivités locales
avaient pu s'exprimer dans le cadre du " wiki " lancé
sans publicité par la DGME en avril 2006. Ce n'est pas très
sérieux.
D'abord, parce que ledit wiki n'était en rien le cadre
d'élaboration prévu par l'ordonnance de 2005 puisque la procédure
vient seulement d'être établie par le décret du 2 mars 2007.
Comment reprocher aux collectivités de n'avoir pas participé
à une procédure qui n'existait pas et dont elles n'ont jamais
été informées d'une façon ou d'une autre ?
Ensuite, ce wiki n'était pas une consultation directe
des collectivités alors même qu'elles sont parmi les premières
concernées par le RGI (elles devront le mettre en œuvre et le
respecter !). Ledit wiki, ouvert à tous ceux qui le découvraient,
plaçait sur le même plan le contributeur anonyme et la collectivité
s'administrant librement au sens de la Constitution ! C'était
soumettre des choix stratégiques pour les collectivités publiques,
et in fine pour les contribuables, aux influences de contributeurs
anonymes et à une vision exclusive et unique de l'administration.
On comprend mieux les inquiétudes de certains élus locaux qui
voyaient d'un mauvais œil ce texte qui leur était imposé unilatéralement.
La prescription de certains produits informatiques ainsi que
les surcoûts engendrés par un changement de prestataires ou
de produits leur donnaient ainsi l'impression qu'ils n'avaient
plus la maîtrise de la gestion de leur collectivité et menaçaient
leur liberté.
C'est bien cette démarche hasardeuse qui fut contestée par les
collectivités. Désormais, il convient d'espérer que la procédure
devant s'ouvrir prochainement permettra aux collectivités territoriales
de contribuer tant aux orientations stratégiques qu'aux aspects
techniques du futur RGI.
A cet égard, le décret du 2 mars 2007 présente un intérêt. Il
prévoit, en effet, que le futur comité du référentiel général
d'interopérabilité soit composé, entre autres, de " trois
représentants des collectivités territoriales, respectivement
au titre des régions, des départements et des communes, désignés
par le ministre chargé des collectivités territoriales ".
Il reste à espérer que cette participation puisse être réellement
efficace pour une interopérabilité organisée dans l'intérêt
commun. Car, il apparaît clairement que la lettre et l'esprit
de l'ordonnance du 8 décembre 2005 conduisent à ce que le futur
RGI soit le fruit d'une vraie élaboration collective par tous
les acteurs concernés, et pas d'une " ratification " d'un projet
élaboré dans quelques bureaux ministériels. Espérons, à cet
égard, que le comité ad hoc prendra la mesure de sa pleine compétence
en l'utilisant pour construire un document sur des bases objectives,
rationnelles et transparentes ; ce qui pourrait être fragilisé
compte-tenu de la désignation par le Ministre des représentants
des collectivités territoriales et non par celles-ci.
L'administration électronique implique une collaboration de
toutes les entités, locales et nationales, mais aussi de tous
les acteurs privés, afin que, finalement, l'ensemble des administrations
construisent l'interopérabilité des systèmes d'information de
façon dynamique et innovante. Rien ne serait pire que de faire
du futur RGI le reflet d'a priori et de visions parcellaires.
N'oublions pas qu'au final, le pluralisme des standards ouverts
et la neutralité technologique iront dans l'intérêt de tous,
et plus particulièrement de celui des usagers.
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